卫计委专家:全面放开二胎应是下一步改革方向

2013-12-09 15:28:48出处:其他作者:佚名

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“单独二孩”破局

  放开“单独二孩”是一个历史性调整,却无法解决独生子女政策的根本性问题,更值得期待的是全面开放二胎,直至彻底取消生育限制

  听到“单独二孩”放开的消息,6岁女孩的父亲邓飞开始约束饮食,调整作息,为生育第二个孩子积极做准备。虽然北京何时放开还未可知,但他说:“先准备着再说。”

  计生政策调整的靴子终于在十八届三中全会后落地,会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出,“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。

  这项被称为“单独二孩”的政策酝酿经年,直到2013年8月,国家卫生计生委仍表示,政策是否放开正在研究中。

  国家卫生计生委专家委员会委员、中国人民大学社会与人口学院教授翟振武透露,“单独二孩”的决策经历国务院常务会议、国务院专题会议、政治局常委会、政治局全体会议讨论,最后才拍板决定,“这属于比较重大的计生政策调整”。

  虽然《决定》仍然表示 “坚持计划生育的基本国策”,国家卫生计生委亦不断强调这只是对计生政策的“逐步调整完善”,但外界普遍认为这是中国计生政策调整大门开启的第一步。“全面二孩肯定是方向。”翟振武说。

必然的选择

  近些年来,关于人口政策调整的呼声不绝于耳,这源于中国人口形势的变化。

  人口数量、素质、结构、分布等问题正成为影响中国可持续发展的重要因素。

  国际上通常使用总和生育率(平均每位妇女一生生育孩子的数量),来描述一个国家的生育水平。总和生育率2.1为世代更替水平,代表其新生人口正好弥补上一代人的数量。

  据翟振武介绍,中国的生育率曾经高达7左右,人口增长率高达2.5%。经过多年的计划计生政策,上世纪90年代以来,总和生育率下降到2.1以下。

  至今,中国总和生育率降至世代更替水平以下已有20多年,并已接近1.5的超低生育水平。国家卫生计生委最新公布的数据显示,目前,中国妇女总和生育率为1.5-1.6。

  而联合国[微博]发布的报告《世界人口展望2012》则测算出,中国2005年-2010年、2010年-2015年的总和生育率分别为1.63和1.66。

  2011年,中国15岁-49岁育龄妇女人数达到3.8亿人的峰值,20岁-29岁生育旺盛期妇女人数达到1.1亿人的“小高峰”,之后趋于减少。

  育龄妇女结构的变化,加上人口老龄化的影响,使人口自然增长率不断下降。

  生育率下降导致的人口结构性问题凸显,首先表现为劳动年龄人口供给减少。

  2012年,中国15岁-59岁劳动年龄人口为9.37亿,比上年末减少345万。学者测算,随着时间的推移,劳动力总量会不断减少,2023年后将快速下降。

  如今,中国是世界上人口老龄化速度最快的国家之一。测算显示,2012年,60岁以上人口占总人口的14.3%,2030年将达25%左右,预计到2050年左右,老年人口会达到4.4亿人左右的峰值,约占总人口的三分之一。

  1994年以来,中国出生人口男女性别比一直高于115,2004年高达121.2。2009年以来,出生人口性别比有所下降,但仍严重偏离正常范围,2012年仍高达117.7,为世界之最。

  由于人口结构的变化,家庭的规模也不断缩减,传统功能呈弱化趋势。独居老人和独生子女家庭比例有所升高。根据原卫生部发布的《2010中国卫生 统计年鉴》显示,15岁至30岁年龄段的每10万人的死亡率至少为40人,由此估计,中国每年这一年龄段的独生子女死亡人数至少为7.6万人,这意味着每 年约有7.6万个家庭成为“失独家庭”,这已成为显性的社会问题。

  人口的变化会全面影响国家的经济社会发展。翟振武表示,在国家人口发展战略的研究中,曾经提出未来一段时间,总和生育率保持在1.8左右为宜,过高或过低都不利于中国经济社会长期健康发展。

最稳妥的调整

  本轮计生政策调整,早在2007年即开始酝酿,并于2009年正式提上日程。

  在2010年初的全国人口计生工作会议上,就提出了“十二五”期间,“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子’的政策试点工作”。此后数年间,一度有多种方案进入讨论。

  方案之一为分区域推进普遍两孩政策,首先在实行一孩政策的地区推行。国家卫生计生委否定了这一建议,认为会导致出生人口大幅波动,总和生育率短期内反弹到更替水平以上,出现比较严重的出生堆积,给各项基本公共服务带来很大压力。

  方案之二为“二孩晚育软着陆”,即在适当晚育加间隔的前提下,普遍允许城乡所有35岁及以下的夫妇生育二孩。国家卫生计生委认为,这一方案以年 龄作为界限,缺乏合理性,不宜被公众接受;同时,在全国多数省份已取消生育间隔的情况下,再恢复难度会很大;一旦管理失控,极易造成生育堆积。

  第三种方案是继续坚持现行计生政策。也有专家认为,应坚持现行计生政策,到全国人口总量达到峰值后、年出生人口数下降到1200万人上下时,再 由各地根据实际调整完善计生政策。还有观点主张进一步收紧计生政策,其理由是中国人口总量过多,资源和生态环境不允许每年新增几百万人口,应严格实行一对 夫妇生育一个孩子。这些意见与当前的人口形势判断相悖,也遭到了否定。

  最终,“单独二孩”政策成为唯一选项。国家卫生计生委副主任王培安表示,“单独二孩”保持了政策连续性,也体现了渐进性。

  此前,全国各省市都放开了“双独二胎”政策,辽宁、吉林、天津等七省市农村已实施“单独二孩”政策,具有实践基础。

  这一方案也得到人口学界的普遍认同,首先实施“单独二孩”政策,可以保持生育水平的总体稳定,为下一步调整完善计生政策创造条件。

  据《财经》记者了解,2010年11月初,“单独二孩”实施方案已经成形,并由当时的国家人口计生委提交至国务院。此方案中,最早设计了“三步 走”策略:2011年,浙江等五省首批试点;其后,开放北京、上海、天津等六个省份;其他省份则为第三批。最终在“十二五”期内,实现全国全部放开“单独 二胎”政策。

  当时,各方皆预测,在第六次全国人口普查主要数据出炉之时,即为政策实施之日。然而事与愿违,“六普”之后仍是波澜不惊,这一等又是三年。

  在十八届三中全会作出实施“单独二孩”的决定之后,11月16日,国家卫生计生委有关负责人接受新华社采访时表示,新政策由各地依据人口与计划生育法,经省级人大修订地方条例或作出规定后组织实施,全国不设统一的时间表,由各省份根据实际情况,确定具体时间。

  这意味着,最早方案中的“三步走”步骤被掠过,具体的实施权交给了地方。

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