卫计委专家:全面放开二胎应是下一步改革方向

2013-12-09 15:28:48出处:其他作者:佚名

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“单独二孩”破局

  放开“单独二孩”是一个历史性调整,却无法解决独生子女政策的根本性问题,更值得期待的是全面开放二胎,直至彻底取消生育限制

  听到“单独二孩”放开的消息,6岁女孩的父亲邓飞开始约束饮食,调整作息,为生育第二个孩子积极做准备。虽然北京何时放开还未可知,但他说:“先准备着再说。”

  计生政策调整的靴子终于在十八届三中全会后落地,会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出,“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。

  这项被称为“单独二孩”的政策酝酿经年,直到2013年8月,国家卫生计生委仍表示,政策是否放开正在研究中。

  国家卫生计生委专家委员会委员、中国人民大学社会与人口学院教授翟振武透露,“单独二孩”的决策经历国务院常务会议、国务院专题会议、政治局常委会、政治局全体会议讨论,最后才拍板决定,“这属于比较重大的计生政策调整”。

  虽然《决定》仍然表示 “坚持计划生育的基本国策”,国家卫生计生委亦不断强调这只是对计生政策的“逐步调整完善”,但外界普遍认为这是中国计生政策调整大门开启的第一步。“全面二孩肯定是方向。”翟振武说。

必然的选择

  近些年来,关于人口政策调整的呼声不绝于耳,这源于中国人口形势的变化。

  人口数量、素质、结构、分布等问题正成为影响中国可持续发展的重要因素。

  国际上通常使用总和生育率(平均每位妇女一生生育孩子的数量),来描述一个国家的生育水平。总和生育率2.1为世代更替水平,代表其新生人口正好弥补上一代人的数量。

  据翟振武介绍,中国的生育率曾经高达7左右,人口增长率高达2.5%。经过多年的计划计生政策,上世纪90年代以来,总和生育率下降到2.1以下。

  至今,中国总和生育率降至世代更替水平以下已有20多年,并已接近1.5的超低生育水平。国家卫生计生委最新公布的数据显示,目前,中国妇女总和生育率为1.5-1.6。

  而联合国[微博]发布的报告《世界人口展望2012》则测算出,中国2005年-2010年、2010年-2015年的总和生育率分别为1.63和1.66。

  2011年,中国15岁-49岁育龄妇女人数达到3.8亿人的峰值,20岁-29岁生育旺盛期妇女人数达到1.1亿人的“小高峰”,之后趋于减少。

  育龄妇女结构的变化,加上人口老龄化的影响,使人口自然增长率不断下降。

  生育率下降导致的人口结构性问题凸显,首先表现为劳动年龄人口供给减少。

  2012年,中国15岁-59岁劳动年龄人口为9.37亿,比上年末减少345万。学者测算,随着时间的推移,劳动力总量会不断减少,2023年后将快速下降。

  如今,中国是世界上人口老龄化速度最快的国家之一。测算显示,2012年,60岁以上人口占总人口的14.3%,2030年将达25%左右,预计到2050年左右,老年人口会达到4.4亿人左右的峰值,约占总人口的三分之一。

  1994年以来,中国出生人口男女性别比一直高于115,2004年高达121.2。2009年以来,出生人口性别比有所下降,但仍严重偏离正常范围,2012年仍高达117.7,为世界之最。

  由于人口结构的变化,家庭的规模也不断缩减,传统功能呈弱化趋势。独居老人和独生子女家庭比例有所升高。根据原卫生部发布的《2010中国卫生 统计年鉴》显示,15岁至30岁年龄段的每10万人的死亡率至少为40人,由此估计,中国每年这一年龄段的独生子女死亡人数至少为7.6万人,这意味着每 年约有7.6万个家庭成为“失独家庭”,这已成为显性的社会问题。

  人口的变化会全面影响国家的经济社会发展。翟振武表示,在国家人口发展战略的研究中,曾经提出未来一段时间,总和生育率保持在1.8左右为宜,过高或过低都不利于中国经济社会长期健康发展。

最稳妥的调整

  本轮计生政策调整,早在2007年即开始酝酿,并于2009年正式提上日程。

  在2010年初的全国人口计生工作会议上,就提出了“十二五”期间,“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子’的政策试点工作”。此后数年间,一度有多种方案进入讨论。

  方案之一为分区域推进普遍两孩政策,首先在实行一孩政策的地区推行。国家卫生计生委否定了这一建议,认为会导致出生人口大幅波动,总和生育率短期内反弹到更替水平以上,出现比较严重的出生堆积,给各项基本公共服务带来很大压力。

  方案之二为“二孩晚育软着陆”,即在适当晚育加间隔的前提下,普遍允许城乡所有35岁及以下的夫妇生育二孩。国家卫生计生委认为,这一方案以年 龄作为界限,缺乏合理性,不宜被公众接受;同时,在全国多数省份已取消生育间隔的情况下,再恢复难度会很大;一旦管理失控,极易造成生育堆积。

  第三种方案是继续坚持现行计生政策。也有专家认为,应坚持现行计生政策,到全国人口总量达到峰值后、年出生人口数下降到1200万人上下时,再 由各地根据实际调整完善计生政策。还有观点主张进一步收紧计生政策,其理由是中国人口总量过多,资源和生态环境不允许每年新增几百万人口,应严格实行一对 夫妇生育一个孩子。这些意见与当前的人口形势判断相悖,也遭到了否定。

  最终,“单独二孩”政策成为唯一选项。国家卫生计生委副主任王培安表示,“单独二孩”保持了政策连续性,也体现了渐进性。

  此前,全国各省市都放开了“双独二胎”政策,辽宁、吉林、天津等七省市农村已实施“单独二孩”政策,具有实践基础。

  这一方案也得到人口学界的普遍认同,首先实施“单独二孩”政策,可以保持生育水平的总体稳定,为下一步调整完善计生政策创造条件。

  据《财经》记者了解,2010年11月初,“单独二孩”实施方案已经成形,并由当时的国家人口计生委提交至国务院。此方案中,最早设计了“三步 走”策略:2011年,浙江等五省首批试点;其后,开放北京、上海、天津等六个省份;其他省份则为第三批。最终在“十二五”期内,实现全国全部放开“单独 二胎”政策。

  当时,各方皆预测,在第六次全国人口普查主要数据出炉之时,即为政策实施之日。然而事与愿违,“六普”之后仍是波澜不惊,这一等又是三年。

  在十八届三中全会作出实施“单独二孩”的决定之后,11月16日,国家卫生计生委有关负责人接受新华社采访时表示,新政策由各地依据人口与计划生育法,经省级人大修订地方条例或作出规定后组织实施,全国不设统一的时间表,由各省份根据实际情况,确定具体时间。

  这意味着,最早方案中的“三步走”步骤被掠过,具体的实施权交给了地方。

影响几何?

  “单独二孩”可谓中国计生政策调整迈出的实质一步,会对中国的人口结构带来影响,但这个影响并不算大。

  据翟振武测算,“单独二孩”政策将会使中国的总和生育率有一个相对显著的回升,在今后几年回升可能比较快,最高点可能超过1.8,但累计效应释放后,生育率会在1.6-1.7左右波动,这与总和生育率保持在1.8左右的适宜水平较为接近。

  根据中国人民大学社会转型与社会治理协同创新中心运用大数据方式进行的网络数据分析,60.5%的人选择会生二胎,27.2%的人选择“不会”,12.2%的人表示“没想好”。这与翟振武的调研推测相仿:60%到70%的“单独”夫妇有生育二孩计划。

  翟振武进一步测算,“单独”夫妇生第二个孩子一般会选择在四年至五年内,分年来看的话,第一年可能有100万人,第二年150万人,第三年达到高峰250万人,第四年又下降到200万人,呈曲线波动,累计多出生人数为1000多万人。

  而据南开大学人口与发展研究所教授原新估算, “单独二孩”将使得总人口在2030年达到14.53亿人,峰值时间推迟四年,峰值人口增加1500万人,2050年总人口为13.85亿人,比现行生育率下至少增加5000万人。

  原新认为,调整计生政策,虽然只会影响2074年以后的老年人口总量,但是将对未来缓解人口年龄结构会起到一定作用。2030年会使老龄化水平从24.1%降到23.8%,2050年从34.1%降到32.8%,2100年从39.6%降到34.3%。

  这意味着,“单独二孩”对于近中期的人口老龄化有微弱的缓解作用,但对远期的人口老龄化有显著的缓解作用。

  计生政策的调整,也能适当增加劳动年龄人口数量。

  测算显示,调整计生政策后的15年,劳动年龄人口规模开始增加,2030年15岁-59岁劳动年龄人口数量会从8.75亿人增加到8.77亿人,2050年从7亿人增加到7.26亿人。

  不过,翟振武指出,“单独二孩”政策虽对15年后劳动力有所补充,但仍改变不了中国劳动力逐渐萎缩的趋势,只是萎缩得慢一点。“劳动力丰富的时代已经渐行渐远。除非一对夫妇生四五个孩子,但那是不可能的。”

  翟振武说:“解决这个问题不要期望值太高,办法只有提高全要素生产率,发达国家全部劳动力的总合只有7.7亿人,比我们还少1.6亿人,人家创造40万亿美元,我们才8万亿美元,最终还是要转变经济生产方式。”

  原新认为,在自然生育状态下,多生是达到出生人口性别平衡的唯一手段。“单独二孩”可以适度多生,出生人口性别比一定会下降。按照概率计算,在 没有性别选择的情况下,如果一个家庭只想生一个孩子,且要满足95%的家庭生育的是男孩,平均需要生育1.9次-1.93次;如果一个家庭只想生两个孩 子,且要满足95%的家庭能够得到一个男孩,平均需要生育2.94次。但是,原新也承认,仅靠“单独二孩”不大可能使出生人口性别比恢复正常。

  “单独二孩”还将在政策上终止“4-2-1”的家庭结构,取而代之的是“4-2-2”,这缓解了中国家庭的代际结构,增加了家庭人力资源。“单独二孩与现行计生政策比较,利远大于弊。”原新说。

期待更彻底的改革

  据国家卫生计生委内部人士透露,此前计生政策之所以迟迟未见调整,主要的阻力在于地方主要领导,尤其是人口大省的主要领导担心人口反弹。因此将具体实施的权力交给地方,有人担心,可能会使政策打折扣。

  但是翟振武认为这种担心并无根据,“地方担心的是全面放开生育,‘单独二孩’的冲击并不大,不会有太多阻力。”

  翟振武认为,“单独二孩”对城市的影响比农村大,因为农村独生子女比较少;对东部地区的影响比对西部大,“新疆、青海原来就允许生两个孩子,今后北京、上海的生育空间会比较大”。

  生育空间大,并不等于实际生育率会提高,它还要取决于生育意愿。

  北京市长期保持低生育水平,连续18年总和生育率在1左右,根据翟振武的调查,“单独二孩”之后,北京符合条件的家庭生育意愿平均约为1.3个 孩子。上海市人口部门2012年进行的抽样调查也显示,该市符合二孩政策的家庭实际生育并不多,上海户籍80后家庭的平均生育意愿为1.2个孩子,这些家 庭中约有80%是“双独”家庭。

  从全国看,不划统一的时间表更使得生育扎堆出现的可能性变小,所以对人口反弹的担忧不会成为政策落地的阻碍。

  北京市人口计生委相关负责人已透露,北京市将积极落实相关政策措施,等到2014年市人大修改《北京市人口与计划生育条例》之后正式实施。上海市卫生计生委官方也做出了类似表态。

  复旦大学社会发展与公共政策学院教授王丰表示,“单独二孩”政策是一个“历史性的动作”,意味着独生子女政策将要退出历史舞台,“‘单独二孩’是朝这个方向迈出的重要一步”。

  但是王丰也表示,开放“单独二孩”并没有解决独生子女政策的根本问题——如果结婚的双方不是一方独生子女,仍然只能生一个,“还在制造独生子女家庭”。

  “这个政策也很不公平,父母亲过去的选择和行为决定了今天子女本身的生育权利。”王丰主张,从更有效地缓解老龄化、维持人口红利的角度,应当尽早的全面开放二胎,直到彻底取消生育限制。

  翟振武也认为,“按照‘单独二孩’的政策,符合条件的夫妇如果生了两个孩子,等孩子长大了却只能生育一个孩子,人口结构将会变成怪异的“葫芦型”,必定难以持续。”

  因此,“单独二孩”注定只是一个过渡,全面放开二胎则应该是下一步的计生改革方向。